M. Yasin al-Arif

Sejak kelahirannya, dapat dikatakan Dewan Perwakilan Rakyat (DPD) disusun dengan setengah hati. Di satu sisi DPD yang sejatinya merupakan representasi wilayah (territorial representation) yang seharusnya mempunyai fungsi check and balances terhadap Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) harus menelan kenyataan pahit bahwa formulasi kewenangan dan fungsi DPD yang dituangkan dalam UUD sama sekali tidak memberikan kekuasaan yang berimbang terhadap kekuasaan DPR.

Alhasil dalam praktik penyelenggaraan negara DPD tidak dapat mengontrol kekuasaan DPR. DPD yang merupakan produk amandemen UUD 1945[1] pada dasarnya dalam pembentukannya semula dimaksudkan dalam rangka mereformasi struktur parlemen Indonesia menjadi dua kamar (bicameral) yang terdiri atas DPR dan DPD. Dengan struktur bicameral itu diharapkan proses legislasi dapat diselenggarakan berdasarkan sistem double-check yang memungkinkan representasi kepentingan seluruh rakyat secara relatf dapat disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas.[2]

Akan tetapi, ide bikameralisme atau struktur parlemen dua kamar itu mendapat tantangan yang keras dari kelompok konservatif di Panitia Ad Hoc Perubahan UUD 1945 di MPR 1999-2002, sehingga yang disepakati adalah rumusan sekarang yang tidak dapat disebut menganut sistem bicameral sama sekali. Dalam ketentuan UUD 1945 dewasa ini, jelas terlihat bahwa DPD tidaklah mempunyai kewenangan membentuk Undang-Undang. Namun di bidang pengawasan meskipun terbatas hanya berkenan dengan kepentingan daerah dan hal-hal berkaitan dengan pelaksanaan undang-undang tertentu, DPD dapat dikatakan mempunyai kewenangan penuh untuk melakukan fungsi pengawasan terhadap kinerja pemerintah.

Kondisi stagnan DPD dengan pengaturan yang demikian dalam UUD 1945 kian lama menjadi ketidaknyamanan DPD sendiri dalam menjalankan fungsi dan tugasnya, hal ini seiring dengan semakin liarnya DPR dalam menjalankan fungsi legislasi yang seolah-olah tanpa ada lembaga yang mengontrolnya. Apalagi kondisi yang demikian ini semakin diperparah dengan dikeluarkannya uu md3 yang mengatur tentang kewenangan DPD yang semakin mendiskreditkan eksistensi DPD.

Berdasarkan Konstitusi, format perwakilan DPD dibagi kedalam fungsi legislasi, pertimbangan dan pengawasan dalam hal kewajiban dan kewenangan DPD berikut ini:[3]

1. Fungsi legislasi; DPD dapat mengajukan draft rancangan undang-undang kepada DPR dan membahasnya, hal ini hanya berkaitan dengan bidang regional, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, sumber daya alam dan sumber dya ekonomi, ekspansi, perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.

2. Fungsi pertimbangan; DPD mempunyai kewenangan untuk memberikan pertimbangan kepada DPR.

3. Fungsi Pengawasan; DPD dapat mengawasi pelaksanaan legislasi dan menyampaikan hasil pengawasan tersebut kepada DPR untuk dijadikan pertimbangan untuk langkah selanjutnya. DPD juga mempunyai kewenangan untuk menerima hasil audit keuangan negara yang dilakukan oleh BPK.

Di dalam Undang-Undang nomor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD sebagai undang-undang organik dari konstitusi dalam menjalankan fungsi legislasi. Terdapat dua tingkat pembicaraan dalam pembahasan undang-undang, pembicaraan Tingkat I dalam rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat Badan Legislasi, rapat Badan Anggaran, atau rapat panitia khusus dan Tingkat II dalam rapat paripurna. Dalam hal ini DPD hanya dapat turut serta dalam pembicaraan tingkat satu sebagaimana dijelaskan dalam Pasal 150 ayat 1 huruf b dan d yang menyatakan bahwa

Huruf b

“DPR memberikan penjelasan serta Presiden dan DPD menyampaikan pandangan apabila rancangan undang-undang yang berkaitan dengan kewenangan DPD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 71 huruf e berasal dari DPR;

Huruf d

Presiden memberikan penjelasan serta fraksi danDPD menyampaikan pandangan apabila rancangan undang-undang yang berkaitan dengan kewenangan DPD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 71 huruf e berasal dari Presiden.

Sedangkan dalam rapat paripurna yang agendanya adalah persetujuan atau penolakan terhadap rancangan undang-undang yang dibahas, DPD tidak mendapatkan tempat dalam pembicaraan ini, yang aneh kewenangan persetujuan tersebut diberikan kepada presiden yang sejatinya adalah organ eksekutif.

Berangkat dari ketimpangan tersebut maka diajukan pengujian peraturan perundang-undangan ke Mahkamah Konstitusi, yaitu pada tahun 2012 dengan nomor perkara 92/PUU-X/2012. Namun setelah MK yang dalam putusannya mengabulkan tuntutan DPD untuk turut serta dalam proses pembahasan hingga persetujuan pembentukan UU, dalam perubahan undang-undang nomor 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD menjadi UU Nomor 17 tahun 2014 menegasikan putusan MK tersebut. Alhasil DPD masih berada dalam posisi yang dhaif (lemah).

Pada tahun 2014 undang-undang hasil perubahan tersebut kembali diajukan ke MK dengan nomor perkara 79/PUU-XII/2014, namun hingga saat ini belum ada perubahan undang-undang tersebut untuk mengakomodir hasil putusan MK. Dalam tulisan ini, penulis hanya ingin menguraikan urgensi dilakukannya perubahan kembali UU Nomor 17 tahun 2014 yang secara substansial tidak mengakomodir putusan MK tentang DPD.

Reformulasi DPD dalam Putusan MK

Hingga saat ini, setidaknya ada dua putusan MK yang mempersoalkan fungsi dan kewenangan DPD yang tidak setara dengan DPR khususnya dalam pembahasan dan pembentukan peraturan perundang-undangan.

Pada tahun 2012, dalam putusan nomor 92/PUU-X/2012, MK mengabulkan permohonan pemohon yang mengujikan pasal Pasal 151 ayat (1) dan ayat (3), Pasal 154 ayat (5) terhadap tafsir Pasal 22D UUD 1945. Adapun tafsir yang dibetikan oleh MK agar tidak menimbulkan kesalahan tafsir atas ketentuan yang dianggap selama ini tidak obligatori, menjadi sebagai berikut:[4]

Ketentuan UUD	Tafsir MK	Implikasi ke UU
Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat randangan undang-undang (Pasal 22D ayt (2))	Ketentuan Pasal 22D ayat (1) merupakan pilihan subjektif DPD “untuk mengajukan” atau “tidak mengajukan” RUU yang berkaitan dengan fungsi DPD. Kata “dapat” bermakna juga sebagai sebutah hak dan/atau kewenangan, sehingga analog dengan hak dan/atau kewenangan konstitusional Presden dalam Pasal 5 ayat (1) UUD 1945.	Seluruh produk UU terkait dengan kedudukan dan kewenangan DPD dalam pelaksanaan fungsi legislasi harus disesuaikan dengan makna “hak” DPD mengajukan RUU sebagaimana Pasal 5 ayata (1) UUD 1945.
Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang (Pasal 22D ayat (2))	DPD sebagai lembaga negara mempunyai hak dan/atau kewenangan yang sama dengan DPD dan Presden dalam membahas RUU yang berkaitan dengan fungsinya.	Selurun muatan UU terkati dengan kedudukan dan kewenangan DPD harus menempatkan DPD setara dengan DPR dan Presiden dalam proses pembentukan UU mulai dari penyiapan, Prolegnas, pengusulan dan pembahasan UU kecuali mengambil persetujuan

Implikasi keputusan MK seharusnya secara nyata berdampak terhadap undang-undang yang berkaitan dengan substansi yang diputuskan oleh MK, sebagaimana diuraikan di atas, adanya perubahan terhadap UU MD3 seharusnya mengakomodir perintah dari putusan MK untuk menempatkan DPD dalam pembahasan undang-undang setara dengan DPR, namun setelah perubahan tersebut disahkan sama sekali tidak mengakomodir perintah putusan MK tersebut. Sehingga pada tahun 2014 UU Nomor 17 tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD yang merupakan hasil perubahan UU No. 27 tahun 2009 dijaukan pengujian kembali ke Mahkamah Konstitusi.

Dalam nomor perkara 79/PUU-XII/2014 yang merupakan pengujian UU Nomor 17 tahun 2014 terhadap pasal 22UUD 1945 pada pokoknya mempersoalkan 3 permasalahan:[5]

1. Kewenangan DPD untuk mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah

2. Kewenangan DPD untuk ikut membahas Rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan pusat dan daerah; dan

3. Kewenangan DPD sebagai lembaga negara.

Menjawab pokok permasalahan yang diajukan oleh pemohon, dalam putusannya, MK pada dasarnya mempertegas kembali apa yang telah diputuskan pada tahun 2012 silam melalui putusan nomor 92/PUU-X/2012. MK menyatakan bahwa

“Terhadap dalil pemohon mengenai Pasal 277 ayat (1) UU 17 tahun 2014 menurut Mahkamah Pasal a quo mengatur menkanisme penyampaian rancangan undang-undang beserta naskah akademik yang berasal dari DPD kepada pimpinan DPR dengan ditembuskan kepada presiden. Ketentuan norma demikian tidak sejalan atau menyimpangi Putusan Nomor 92/PUU-X/2012 bertanggal 27 maret 2013. Semangat yang terkandung dalam putusan Mahkamah a quo adalah menekankan adanya keterlibatan DPD bersama DPR dan Presiden dalam mengajukan rancangan danpembahasan rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daera, pengelolaan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Keterlibatan DPD tersebut hanya dalam pembahasan, tidak sampai pada pengambilan Mahkamah Nomor 92/PUU-X/2012, tertanggal 27 Maret 2013 pada paragraph (3.18.1) dan paragraph (3.18,2).”

Dalam petitumnya, MK mengabulkan sebagian dari apa yang dimohonkan diantaranya adalah Pasal 71 huruf c dimana DPD juga berwenang mengajukan rancangan undang yang berkatian dengan kepentingan daerah dan ikut membahasnya. Pasal 250 ayat (1) yang memberikan kewenangan kepada DPD untuk dapat ikut dalam pembahasan anggaran. Dengan demikian pada dasarnya putusan MK belum sepenuhnya mengakomodir kepentingan DPD untuk menjalankan fungsi check and balances terhadap DPR sebab, DPD belum dapat duduk bersama dalam persetujuan rancangan UU.

Urgensi Perubahan UU Nomor 17 tahun 2014

Di dalam UUD 1945Pasal 24C ayat (1) menyatakan bahwa PUtusan MK bersifat final. Lebih lanjut ketentuan UUD ini diperkuat melalui undang- undang nomor 24 tahun 2003 jo. Undang-undang nomor 8 tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi, pada Pasal 10 ayat (1) disebutkan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final.

Dalam penjelasannya dikatakan bahwa

“Putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final, yakni putusan Mahkamah Konstitusi langsung memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum yang dapat ditempuh. Sifat final dalam putusan Mahkamah Konstitusi dalam Undang-Undang ini mencakup pula kekuatan hukum mengikat (final and binding)”.

Dengan demikian berarti Putusan MK telah memiliki kekuatan hukum tetap sejak dibacakan dalam persidangan MK. Putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap memilki kekuatan hukum mengikat untuk dilaksanakan. Berbeda dengan putusan pengadilan biasa yang hanya mengikat para pihak, Putusan MK dalam perkara pengujian UU mengikat semua komponen bangsa, baik penyelenggara negara maupun warga negara. Dalam perkara pengujian UU, yang diuji adalah norma UU yang bersifat abstrak dan mengikat umum. Walaupun dasar permohonan pengujian adalah adanya hak konstitusional pemohon yang dirugikan, namun sesungguhnya tindakan tersebut adalah mewakili kepentingan hukum seluruh masyarakat, yaitu tegaknya konstitusi.[6]

Berangkat dari dasar teoritis dan yuridis di atas, merupakan suatu kewajiban oleh DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang untuk mengakomodir putusan MK, perubahan UU Nomor 27 tahun 2009 menjadi UU Nomor 17 tahun 2014 dapat dikatakan cacat demi hukum Karena tidak taat pada konstitusi yang menyatakan bahwa putusan MK adalah mengikat.

Oleh Karena itu perubahan UU Nomor 17 tahun 2014 menjadi kebutuhan urgen yang harus disegerakan mengingat terdapat dua putusan mahkamah konstitusi yang harus meneguhkan kewenangan dan fungsi DPD. Adapun Pasal-pasal yang perlu dirubah dapat menyesuaikan apa yang diputuskan dalam mahkamah konstitusi. Seperti Pasal 71 huruf c mengakomodir kewenangan DPD untuk dapat mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan daerahnya dan ikut pembahasan dan Pasal 250 ayat (1) yang memberikan kewenangan kepada DPD untuk iktu dalam pembahasan anggaran.

Namun menurut penulis terdapat permasalahan serius terhadap kewenangan DPD yang menurut yang seharusnya dapat diakomodir dalam UU MD3 yang tidak diakomodir dalam putusan MK. Yaitu kewenangan DPD untuk dapat turut dalam pembicaraan tingkat II dimana DPD seharusnya bisa ikut menyetujui atau menolak rancangan undang-undang. Tentu undang-undang yang dimaksud adalah undang-undang yang diusulkan oleh DPD yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Hal ini tentunya sejalan dengan fungsi DPD sebagai perwakilan daerah (regional representation).

Kesimpulan

Berangkat dari pembahasan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa perubahan undang-undang nomor 14 tahun 2014 menjadi kebutuhan yang harus disegerakan untuk mengakomodir ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam putusan Mahkamah Konstitusi. Perubahan Undang-undang ini harus mengembalikan lagi kewenangan kepada DPD yang telah direduksi melalui peraturan perundang-undangan padahal kewenangan DPD secara konstitusional sudah diakomodir dalam konstitisui. Selain itu perubahan undang-undang ini nantinya juga harus meneguhkan eksistensi DPD untuk dapat turut dalam pembahasan tingkat II untuk menyetujui undang-undang yang berasal dari DPD.

Daftar Pustaka

Enny Nurbaningsih, “Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 dan Alternatif Model Hubungan Kelembagaan Terkair Pembentukan Undang-Undang”, Mimbar Hukum, Vol 27, Nomor 1, Februari 2005.

Jimly Ashiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta, Sinar Grafika, 2010.

Masnur Marzuki, Introduction to Indonesian Constitutional Law, Yogyakarta, UII Press, 2016.

Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014, hlm. 174

Muchammad Ali Syafa’at, Kekuatan Mengikat dan Pelaksanaan Putusan MK, Artikel anomalisemesta.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 23 November 2016 pukul 9.27 WIB.

[1] Masnur Marzuki, Introduction to Indonesian Constitutional Law, Yogyakarta, UII Press, 2016, hlm. 89

[2] Jimly Ashiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta, Sinar Grafika, 2010, hlm. 119

[3] Masnur Marzuki, Introduction… Op.Cit, hlm. 89-90

[4] Enny Nurbaningsih, “Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 dan Alternatif Model Hubungan Kelembagaan Terkair Pembentukan Undang-Undang”, Mimbar Hukum, Vol 27, Nomor 1, Februari 2005, hlm. 2-3

[5] Putusan MK Nomor 79/PUU-XII/2014, hlm. 174

[6] Muchammad Ali Syafa’at, Kekuatan Mengikat dan Pelaksanaan Putusan MK, Artikel anomalisemesta.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 23 November 2016 pukul 9.27 WIB.

Peraturan daerah atau yang sering kita sebut sebagai perda adalah produk hukum daerah yang digunakan untuk mengurus dan mengatur jalannya pemerintahan daerah. Perda dapat dikatakan sebagai perwujudan kedaulatan rakyat di daerah dan ruh otonomi daerah. Sehingga tidak salah di era otonomi daerah, berbagai daerah berlomba-lomba membentuk perda.

Beberapa hari yang lalu, tepatnya pada tanggal 13/06/2016, presiden Jokowi mengumumkan pembatalan perda sebanyak 3143 yang dinilai bermasalah. Pembatalan perda ini menurut presiden menghambat kecepatan dalam menghadapi kompetisi meningkatkan investasi. Selain itu, ribuan Perda yang dibatalkan tersebut menghambat semangat kebhinekaan dan persatuan dalam berbangsa dan bernegara.

Pembatalan ini terkesan dilakukan secara sepihak. Pasalnya, Presiden melalui Kementrian Dalam Negeri dengan dalih mempunyai kewenangan executive review memberikan penilaian secara subjektif bahwa perda menghambat investasi. Padahal perda tersebut sudah melalui mekanisme verifikasi oleh kemendagri ketika masih dalam wujud raperda sebagaimana ketentuan dalam Permendagri No. 80 tahun 2015 tentang pembentukan produk hukum daerah Pasal 91.

Sehingga pembatalan perda terlihat politis dan patut diduga bahwa ada kepentingan yang berbeda dari pemerintah pusat terhadap pembangunan dan investasi investasi di daerah. Terlebih lagi pemerintah belum memberikan transparansi perda mana saja yang dibatalkan.

Tentu ini menimbulkan gejolak ditingkatan daerah, karena harus menderegulasi peraturan yang sudah jalan. Meskipun demikian, sebenarnya pemerintah daerah masih dapat melakukan perlawanan terhadap pembatalan tersebut jika mampu membuktikan bahwa perda yang dibatalkan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, kepentingan umum atau kesusilaan.

Dikotomi Regulasi

Banyak pihak yang mempersoalkan tindakan pemerintah dalam pembatalan perda merupakan ego sentris pemerintah pusat. Menanggapi hal itu Tjahjo Kumolo selaku mendagri membantah tuduhan dengan mengatakan bahwa pembatalan perda sudah sesuai dengan prosedur hukum berdasarkan UU No. 23 tahun 2014 Pasal 251.

Pertanyaannya apakah pengaturan yang dituangkan dalam UU No. 23 tahun 2014 terkait mekanisme pembatalan perda sudah benar dan tidak bertentangan dengan konstitusi ataupun undang-undang lainnya?. Disinilah terjadinya dikotomi atas konsep pembatalan perda.

Berdasarkan pasal 24 A ayat (1) UUD 1945 bahwa pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dilakukan oleh Mahkamah Agung. Ketentuan ini dipertegas pula dalam UU No. 12 tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan Pasal 9 ayat (2) Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung.

Melalui ketentuan ini, pembatalan perda mestinya melalui pintu Mahkamah Agung dengan mekanisme judicial review. Namun ketentuan ini ternyata tidak ditaati oleh pemerintah dalam merumuskan undang-undang pemerintah daerah. Berdasarkan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah, dalam waktu 60 hari pemerintah pusat dapat membatalkan perda setelah perda disepakati oleh DPRD dan Gubernur/Bupati.

Menurut penulis ketentuan ini tidak sejalan amanat konstitusi dan semangat otonomi daerah. Sehingga dapat dikatakan bahwa proses pembatalan perda oleh pemerintah pusat adalah inkonstitusional. Jika pemerintah pusat mendalilkan bahwa hal di atas adalah sebagai bentuk pengawasan dari pusat terhadap pemerintah daerah seharusnya mekanisme tersebut dapat dilakukan dengan proses evaluasi dan klarifikasi ketika masih dalam bentuk raperda.

Dua Alternatif

Anehnya kesalahan ini tidak dijadikan pelajaran ketika merevisi undang-undang pemerintah daerah. Sehingga kesalahan ini terulang dalam ketentuan UU No. 23 tahun 2014, malah ketentuan pembatalan perda ini terkesan sentralistis-otoriter. Pasalnya batasan waktu 60 hari yang digunakan pemerintah pusat untuk menguji perda setelah mendapatkan kesepakatan antara DPRD dan Gubernur atau Bupati/Walikota di hilangkan. Sehingga pemerintah pusat dapat sewaktu-waktu melakukan pembatalan perda.

Menanggapi kisruh hukum ini, setidaknya ada dua alternatif yang dapat ditawarkan. Pertama, pemerintah daerah dapat mengabaikan pembatalan perda yang sudah dilakukan presiden Jokowi karena pembatalan tersebut inskonstitusional. Kedua, melakukan pengujian konstitusionalitas UU No. 23 tahun 2014 tentang pemerintah daerah kepada Mahkamah Konstitusi.

Diterbitkan pada kolom OPINI koran Kedaulatan Rakyat (KR) tanggal 23 Juni 2016

Pembangunan hukum merupakan upaya sadar, sistematis, dan berkesinambungan untuk membangun kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara yang semakin maju, sejahtera, aman dan tenteram di dalam bingkai dan landasan hukum yang adil dan pasti.[1] Pembangunan hukum sejatinya diarahkan untuk membangun tatanan hukum yang berkesinambungan dan terintegrasi dalam rangka tujuan suatu negara.

Dalam rangka mewujudkan usaha tersebut, maka reformasi menjadi momen penting untuk merealisasikannya. Salah satu satunya diwujudkan melalui reformasi kosntitusi (constitutional reform). Hal ini dilakukan sebagai langkah nyata dalam pembaharuan hukum di Indonesia. Hingga tahun 2002 reformasi konstitusi sudah mengalami 4 kali perubahan yang semula hanya mencakup 71 butir ketentuan di dalamnya, setelah empat kali perubahan sekarang berisi 199 butir ketentuan.

Perubahan-perubahan tersebut bukan hanya perubahan redaksional, melainkan menyangkut pula perubahan paradigma pemikiran yang sangat mendasar. Karena itu, segera setelah agenda constitutional reform (pembaharuan konstitusi) kita perlu melanjutkan dengan agenda legal reform (pembentukan dan pembaharuan hukum) yang juga besar-besaran. Jika kita mencermati ketentuan dalam UUD 1945 setelah empat kali dirubah, terdapat 22 butir ketentuan yang menyatakan “diatur dengan undang-undang” atau “diatur lebih lanjut dengan undang-undang”, 11 butir ketentuan yang menyatakan “diatur dalam undang-undang” atau “diatur lebih lanjut dalam undang-undang”, dan 6 butir ketentuan menyatakan “ditetapkan dengan undang-undang. Bidang-bidang hukum yang memerlukan pembentukan dan pembaharuan tersebut dapat dikelompokkan menurut bidang-bidang yang dibutuhkan, yaitu:[2]

1. Bidang politik dan pemerintahan.

2. Bidang ekonomi dan dunia usaha.

3. Bidang kesejahteraan sosial dan budaya.

4. Bidang penataan sistem dan aparatur hukum.

Sebagai tindak lanjut pembaharuan hukum dalam bidang-bidang tersebut maka dibentuk undang-undang Nomor 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional (propenas) tahun 2000-2004. Di dalam UU propenas salah satu yang menjadi prioritas utama dalam pembangunan nasional adalah bidang politik yaitu membangun sistem politik yang demokratis serta mempertahankan persatuan dan kesatuan. Lebih lanjut dinyatakan bahwa:

Prioritas pembangunan sistem politik yang demokratis serta mempertahankan persatuan dan kesatuan, dilakukan melalui pembangunan bidang politik serta bidang pertahanan dan keamanan. Arah kebijakan pembangunan bidang politik terdiri dari arah kebijakan untuk pembangunan politik dalam negeri, hubungan luar negeri, penyelenggaraan negara, serta komunikasi, informasi, dan media massa. Arah kebjiakan pembangunan di bidang politik yang terkait dengan prioritas pembangunan pertama, secara garis besar terdiri dari arah kebijakan politik dalam negeri, yaitu mempertahankan persatuan dan kesatuan serta meningkatkan kehidupan demokrasi. Arah kebijakan pengembangan hubungan luar negeri pada intinya adalah untuk menegaskan arah politik luar negeri Indonesia yang bebas aktif, proaktif, dan berorientasi pada kepentingan nasional. Arah kebijakan pembangunan komunikasi, informasi dan media masaa pada dasarnya adalah optimalisasi pemanfaatan peran komunikasi melalui berbagai bentuk media massa dan penyiaran, serta optimalisasi pemanfaatan peran komunikasi melalui berbagai bentuk media massa dan penyiaran, serta optimalisasi pemanfaatan jaringan informasi di dalam dan di luar negeri. Untuk mengoptimalkan upaya kecerdasan kehidupan bangsa serta memperjuangkan kepentingan nasional.

Sejalan dengan arah kebijakan tersebut, pemerintah harus melakukan pembangunan hukum. Pembangunan hukum mempunyai makna yang menyeluruh dan mendasar dibandingkan dengan istilah pembinaan hukum atau pembaharuan hukum. ‘Pembinaan hukum’ lebih mengacu pada efisiensi, dalam arti meningkatkan efisiensi hukum. ‘Pembaharuan hukum’ mengandung pengertian menyusun suatu tata hukum untuk menyesuaikan dengan perubahan masyarakat. Oleh karena, pembangunan hukum itu tidak hanya tertuju pada aturan atau substansi hukum, tetapi juga pada struktur atau kelembagaan hukum dan pada budaya hukum masyarakat.[3]

Untuk mewujudkan pembangunan hukum yang terarah maka disusunlah dalam suatu sistem hukum nasional agar pembangunan hukum yang dimaksudkan mencapai suatu tujuan negara. Pembentukan sistem hukum tidak dapat dilepaskan dari suatu politik hukum, bahkan menurut Mahfud MD sistem hukum dapat dijadikan wadah atau pijakan dan kerangka kerja dari politik hukum nasional.[4]

Mantan kepala BPHN Sunaryati Hartono dalam bukunya Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional memang tidak secara eksplisit merumuskan arti politik hukum. Namun kita bisa menangkap substansi pengertian darinya ketika dia menyebut hukum sebagai alat bahwa secara praktis politik hukum merupakan alat atau saranan dan langkah yang dapat yang dapat digunakan oleh pemerintah untuk menciptakan sistem hukum nasional yang dapat dipergunakan untuk mencapai cita-cita bangsa dan tujuan negara.[5]

Sejalan dengan ini dalam konsep pembangunan hukum, Mochtar kusumaatmadja memberikan pemahaman bahwa dalam membantu proses perubahan masyarakat, pandangan yang kolot tentang hukum yang menitikberatkan fungsi pemeliharaan ketertiban dalam arti statis dan menekankan sifat konservatif dari hukum tidaklah cukup bagi hukum melalukan perannya di dalam masyarakat yang sedang membangun.[6]

Pemikiran ini diilhami dari pengalaman di Amerika Serikat, terutama setelah dilaksanakannya New Deal mulai tahun tiga puluhan kita telah menyaksikan dipergunakannya hukum sebagai alat untuk mewujudkan perubahan-perubahan di bidang sosial. Di negara inilah timbul istilah law as a tool of social engineering (R. Pound).[7] Melalui fungsi hukum inilah politik hukum memainkan perannya dalam pembangunan hukum.

Tulisan ini akan menjawab apa yang menjadi politik hukum sebagai arah kebijakan pembangunan hukum dibidang poltitik. Tulisan ini akan meneliti beberapa peraturan perundang-undangan yang dibuat setelah reformasi dalam rangka pembangunan di bidang politik. Diantaranya adalah UU penyelenggaraan Pemilu, UU Partai Politik, UU Pemerintah Daerah dan UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD.

Politik Hukum Pembangunan di Bidang Politik Pasca Reformasi

Selain pembangunan di bidang ekonomi, bidang politik tidak kalah pentingnya dalam agenda pembangunan di Indonesia. Melalui Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) 2005-2025[8] sejak Mei 1998, persoalan demokratisasi adalah isu utama kehidupan politik nasional. Sistem politik orba yang kurang mentolerir perbedaan politik dengan pemerintah, telah mewariskan permasalahan ketidakpuasan, yang berkembang menjadi bibit-bibit disintegrasi. Kegiatan penyelenggaraan Pemilu di masa Orba, dinilai oleh banyak pihak telah terlalu mengutamakan upaya mobilisasi rakyat melalui intimidasi yang meluas demi memenangkan peserta Pemilu tertentu. Kondisi ini jelas memerlukan sistem politik yang kuat dan kepemimpinan yang bersih agar mampu memberikan arah dan sesungguhya dari reformasi dan demokratisasi Indonesia.

Politik hukum pembangunan hukum bidang politik, akan terlihat melalui peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan (legislation) merupakan bagian dari hukum yang dibuat secara sengaja oleh institusi negara. Dalam konteks demikian, peraturan perundang-undangan tidak mungkin muncul secara tiba-tiba. Peraturan perundang-undangan dibuat dengan tujuan dan alasan tertentu. Tujuan dan alasan dibentuknya peraturan perundang-undangan dapat beraneka ragam. Berbagai tujuan dan alasan dari dibentuknya suatu peraturan perundang-undangan disebut sebagai politik hukum (legal policy).[9]

Politik hukum dapat dibedakan dalam dua dimensi. Dimensi pertama adalah politik hukum yang menjadi alasan dasar dari diadakannya suatu peraturan perundang-undangan. Dalam tulisan ini politik hukum dalam dimensi demikian disebut sebagai “Kebijakan Dasar” atau yang dalam bahasa Inggris disebut sebagai basic policy.[10]

Dimensi kedua dari politik hukum adalah tujuan atau alasan yang muncul dibalik pemberlakukan suatu peraturan perundang-undangan. Dalam tulisan ini politik hukum dalam dimensi ini disebut sebagai “Kebijakan Pemberlakuan” atau yang dalam bahasa Inggris disebut sebagai enactment policy. Keberadaan Kebijakan Pemberlakuan sangat dominan di Negara Berkembang mengingat peraturan perundang-undangan kerap dijadikan instrumen politik oleh pemerintah atau penguasanya, baik untuk hal yang bersifat positif maupun negatif.[11]

Berangkat dari hal di atas, penting untuk dikualifikasikan beberapa peraturan perundang-undangan yang dibentuk maupun diperbaharui pasca reformasi untuk mengetahui arah kebijakan bidang politik dalam negeri. Sejalan dengan Donald Horowitz bahwa perubahan penting pasca reformasi dalam bidang politik terkandung dalam peraturan pemerintah tentang kepartaian, pemilu, struktur pemerintahan dan pelimpahan kekuasaan/wewenang.[12]

Beberapa peraturan perundang-undangan yang menjadi fokus dalam tulisan ini adalah undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, Undang-undang Nomor 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD dan Undang-undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum.

Adapun politik hukum pembangunan hukum bidang politik pasca reformasi yang dapat ditelaah melalui UU yang disebut di atas adalah sebagai berikut:

a. Merespon Perkembangan dan Menggantikan Peraturan yang Sudah Usang

Reformasi yang terjadi 1998 menghendaki penataan kembali pemerintahan yang cendrung otoriter kearah yang lebih demokratis. Maka tidak ayal berbagai usaha untuk memperbaiki pun dilakukan. Pembentukan Undang-undang atau pembaharuan UU dihitung sebagai cara yang efektif untuk memperbaiki pengelolaan pemerintahan.

Berbagai undang-undang khususnya dalam bidang politik sebagian besar adalah bentuk perubahan dari aturan-aturan yang sudah ada. Pembentukan peraturan tersebut dinilai tidak lagi sejalan dengan perkembangan. Seperti peraturan perundang-undangan nomor 22 tahun 1999 penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan kewenangan baru dimaksudkan untuk menghadapi perkembangan keadaan, baik di dalam maupun di luar negeri, serta tantangan persaingan global, dipandang perlu menyelenggarakan Otonomi Daerah dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggungjawab kepada daerah secara proporsional, yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional.

Di samping itu, perubahan peraturan perundang-undangan juga ditujukan selain untuk merespon perkembangan politik juga menggantikan peraturan yang sudah usang. Dalam UU Nomor 3 tahun 1999 dalam kebijakan dasarnya menyebutkan bahwa peraturan yang ada sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan dantuntutan kehidupan politik. Selain itu UU No. 2 tahun 199 tentang partai poltik menyebutkan peraturan yang sudah ada yang dibentuk pada masa Orde Baru sudah tidak dapat menampung aspirasi politik yang berkembang sehingga kehidupan demokrasi di Indonesia tidak dapat berlangsung dengan baik;

Tuntutan untuk merespon perkembangan politik global yang sudah semakin maju, turut mempengaruhi pembangunan hukum bidang politik pasca reformasi. Hal ini dilakukan semata-mata untuk memenuhi kebutuhan kehidupan demokrasi yang lebih baik dari pemerintahan sebelumnya. Sehingga penggantian UU sanga perlu dilakukan.

b. Mewujudkan Pemilu yang Berkualitas

Pemilu sebagai wujud dari pelaksanaan kedaulatan rakyat berperan penting dalam mewujudkan demokrasi. Melalui pemilu ini dapat diketahui derajat suatu negara dalam melaksanakan sistem politik demokrasi. Intervensi pemerintah yang terlalu berlebihan dalam pergelaran pemilu sering kali disalahgunakan. Kegiatan penyelenggaraan Pemilu di masa Orba, dinilai oleh banyak pihak telah terlalu mengutamakan upaya mobilisasi rakyat melalui intimidasi yang meluas demi memenangkan peserta Pemilu tertentu.

Oleh karena itu, mewujudkan pemilu yang berkualitas dengan berpijak pada asas jujur, adil, langsung, umum, bebas, dan rahasia menjadi cita-cita negara demokrasi dan pembangunan hukum di Indonesia. Melalui pembentukan UU No. 3 tahun 1999 tentang pemilu, pemerintah pasca reformasi berusaha memperbaiki sistem pemilu yang ada di Indonesia.

Sebagaimana kebijakan dasar pembentukan UU pemilu bahwa untuk lebih mewujudkan kedaulatan di tangan rakyat dan dengan telah dilakukannya penataan Undang-undang di bidang politik, Perlu menata kembali penyelenggaraan pemilihan umum secara demokratis dan transparan, jujur dan adil, dengan mengadakan pemberian dan pemungutan suara secara langsung, umum, bebas, dan rahasia;;

Sebagai usaha mewujudkan pemilu yang berkualitas maka dibentuk suatu komisi pemilihan umum (KPU) yang yang bebas dan mandiri sebagai penyelenggara pemilu. Dalam penjelasan Pasal 8 ayat (2) disebutkan bahwa KPU yang bebas dan mandiri adalah sebuah badan yang tidak di bawah pengaruh dan atau kendali, secara langsung ataupun tidak langsung, baik oleh salah satu Partai Politik yang ikut Pemilihan Umum maupun oleh Pemerintah. Melalui KPU inilah usaha untuk mewujudkan pemilu yang berkualitas dijalankan hingga sekarang.

c. Usaha membentuk sistem Multi partai Sederhana

Untuk menjamin demokratisasi sebuah negara dalam masa transisi dari corak kepemimpinan otoriter menuju demokrasi, peran penting partai politik tidak dapat dinafikan. Pembatasan terhadap kebebasan berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapat pada masa orde baru tidak memberikan kesempatan kepada rakyat untuk mempengaruhi atau mengawasi kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah. Partai yang ada saat itu hanya partai yang sudah ada sejak orde lama seperti Partai Demokrasi Indonesia (PDI), Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Golkar yang pada saat tidak mau disebut partai. Hal ini sebagai siasat Soeharto agar Pegawai Negeri Sipil (PNS) dapat mendukung Soeharto sebagai usaha untuk mengekalkan kekuasaannya.

Melalui pembentukan UU No. 31 tahun 2002 tentang partai politik, sebagaimana tercantum dalam penjelasan UU sebagai kebijakan pemberlakuan UU No. 31 tahun 2002 setelah reformasi ini adalah untuk membentuk sistem multi partai sederhana. Multi partai dimaksudkan agar konstalasi politik di Indonesia tidak dimonopoli partai politik tertentu seperti pada masa Orde Baru, tapi juga memberikan kesempatan kebebasan berserikat dan berkumpul kepada rakyat untuk membentuk partai politik. Agar rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dapat ikut andil dalam usaha mengontrol dan mempengaruhi kebijakan pemerintah.

Sedangkan sederhana dimaksudkan agar sejalan dengan sistem pemerintahan presidensil. Sebab, jika multipartai yang terlalu banyak akan mempengaruhi stabilitas pemerintahan presidensil. Oleh karenanya, meskipun kesempatan seluas-luasnya diberikan kepada rakyat untuk membentuk partai politik, agar tidak disalahgunakan pembentukan partai politiknya maka disusun suatu mekanisme yang dapat menjaring partai politik tertentu yang benar-benar mempunyai tujuan untuk memberikan mengelola negara agar terarah pada tujuannya.

Melalui mekanisme parliamentary threshold, penjaringan terhadap partai politik tersebut dijalankan. Meskipun dalam perjalannya hingga sekarang belum memuaskan.

d. Mewujudkan Desentralisasi dengan Asas Otonomi Daerah

Terjadinya pelimpahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah merupakan hasil dari reformis menurunkan paksa Soeharto. Corak sentralisme yang dibangun oleh Soeharto semakin memperkuat dirinya sebagai pemerintah yang otoriter. Maka sebagai wujud dari usaha demokratisasi pemerintahan dilakukanlah pelimpahan kekuasaan atau desentralisasi dari pusat kepada daerah.

Desentralisasi merupakan strategi mendemokratisasi sistem politik dan menyelaraskan pencapaian pembangunan berkelanjutan yang merupakan isu yang selalu ada dalam praktik administrasi publik. Berlawanan dengan sentralisasi di mana kekuasaan dan pengambilan keputusan terkonsentrasi pada pusat ataau eselon atas, desentralisasi memperkenankan level kekuasaan pemerintahan yang lebih rendah atau di bawah dalam menentukan sejumlah isu yang langsung mereka perhatikan.[13]

Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 memberikan jalan kepada daerah untuk melaksanakan desentralisasi berdasarkan asas otonomi daerah. Kebijakan dasar sebagaimana yang tercantum dalam perihal menimbang menyebutkan bahwa penyelenggaraan otonomi daerah dipandang perlu untuk lebih menekankan pada prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman Daerah;

Selain itu, otonomi daerah yang menjadi asas dalam penyelenggaraan desentralisasi dimaksudkan untuk memberdayakan masyarakat, mcnumbuhkan prakarsa dan kreativitas,meningkatkan peran-serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Kesimpulan

Reformasi merupakan gerbang awal memasuki demokrasi. Sebagai pengantar ke gerbang masih banyak hal yang harus dipersiapkan untuk menuju sistem demokrasi yang mapan dan matang. Proses dari reformasi ke demokrasi itulah terdapat transisi pemerintahan dan dalam transisi tersebut usaha untuk memperbaiki segala hal dari tatanan lama ke tatanan baru disebut konsolidasi.

Ketika meniti jalan konsolidasi demokrasi ini segala perbaikan untuk menata pemerintahan yang demokratis dijalankan. Dalam proses ini penataaan di bidang politik menjadi kebutuhan yang tidak dapat diabaikan. Pasalnya, dalam suasana tansisi dimana terdapat perubahan sistem politik yang yang otoriter menuju demokrasi membutuhkan berbagai peraturan dalam bidang politik menjalan menjalankan tata negara pemerintahan.

Dalam usaha membentuk suatu tatanan politik yang mapan untuk menuju demokrasi, maka pembangunan hukum dalam bidang politik diarahkan untuk menuju pemerintahan demokratis. Melalui penataan ulang terhadap sistem pemilu agar tercapai pemilihan yang fair dan menjamin partisipasi masyarakat serta memberikan kebebasan berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapat untuk membentuk partai politik, pembangunan hukum dibidang politikpun dijalankan.

Untuk mewujudkan itu maka beberapa peraturan pun diganti dengan yang baru di antaranya adalah undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, Undang-undang Nomor 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, DPRD dan Undang-undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum.

Melalui undang-undang di atas maka politik hukum pembangunan hukum bidang politik yang ingin dicapai dalam pemerintahan indonesia pasca reformasi adalah merespon perkembangan dan menggantikan peraturan yang sudah usang, mewujudkan pemilu yang berkualitas, usaha membentuk sistem multi partai sederhana dan mewujudkan desentralisasi dengan asas otonomi daerah. semua hal ini dimaksudkan tidak lain dan tidak bukan adalah untuk mencapai pemerintahan yang demokratis.

Daftar Pustaka

Dhaniswara, “Konsep Pembangunan Hukum dan Perannya Terhadap Sistem Ekonomi Pasar”, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum, No. 4 Vol. 18 Oktober 2011.

Horowitz, Donald, Perubahan Konstitusi dan Demokrasi di Indonesia, Terjemahan Dari Constitutional Change and Democracy in Indonesia, Alih Bahasa Dayanto, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2014.

Huda, Ni’matul, Hukum Pemerintah Daerah, Nusa Media, Bandung, cet.III, 2012.

kusumaatmadja, Mochtar, Konsep-Konsep Hukum dalam Pembangunan, Alumni, Bandung, 2002.

Juwana, Himahanto, “Politik Hukum dan Penegakan Hukum: Studi Kasus Pembangunan Hukum di Bidang Perekonomian”, Bahan Kuliah Law and Development, 2016.

Mahfud MD, “Politik Hukum Menuju Pembangunan Sistem Hukum Nasional”, Seminaar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945 Hasil Amandemen, BPHN, 2006.

Susanto, Dedi, “Penegak Hukum dan Pembangunan Hukum di Indonesia”, Jurnal al-Mizan, Volume. 10 Nomor 1, Juni 2014.

Setiadi, Wicipto “Pembangunan Hukum dalam Rangka Peningkatan Supremasi Hukum”, Jurnal Rechvinding, Vol. 1, Nomor 1, April 2012.

[1] Wicipto Setiadi, “Pembangunan Hukum dalam Rangka Peningkatan Supremasi Hukum”, Jurnal Rechvinding, Vol. 1, Nomor 1, April 2012, hlm.5

[2] Dedi Susanto, “Penegak Hukum dan Pembangunan Hukum di Indonesia”, Jurnal al-Mizan, Volume. 10 Nomor 1, Juni 2014, hlm. 125

[3] Dhaniswara, “Konsep Pembangunan Hukum dan Perannya Terhadap Sistem Ekonomi Pasar”, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum, No. 4 Vol. 18 Oktober 2011, hlm. 578

[4] Mahfud MD, “Politik Hukum Menuju Pembangunan Sistem Hukum Nasional”, Seminaar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945 Hasil Amandemen, BPHN, 2006, hlm. 52

[5] Ibid, hlm. 46

[6] Mochtar kusumaatmadja, Konsep-Konsep Hukum dalam Pembangunan, Alumni, Bandung, 2002, hlm. 14

[7] ibid

[8] Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005-2025 merupakan kelanjutan dari pembangunan sebelumnya untuk mencapai tujuan pembangunan sebagaimana diamanatkan dalam pembukaan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

[9] Himahanto Juwana, “Politik Hukum dan Penegakan Hukum: Studi Kasus Pembangunan Hukum di Bidang Perekonomian”, Bahan Kuliah Law and Development, hlm.2

[10] ibid

[11] ibid

[12] Donald Horowitz, Perubahan Konstitusi dan Demokrasi di Indonesia, Terjemahan Dari Constitutional Change and Democracy in Indonesia, Alih Bahasa Dayanto, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2014, hlm. 2

[13] Ni’matul Huda, Hukum Pemerintah Daerah, Nusa Media, Bandung, cet.III, 2012, hlm. 66